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政策法规

《中共南宁市委员会、南宁市人民政府关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》解读

来源:外围投注官网时间:2018-03-01浏览量:


2018年1月24日,中共南宁市委员会 南宁市人民政府印发了《关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》(南发〔2018〕4号,以下简称《实施意见》)。《实施意见》全文共38条,从健全和落实安全生产责任制、深化安全监管体制改革、大力推进依法治理、建立健全安全预防控制体系、加强安全基层基础保障能力建设和强化组织保障等6大方面提出了南宁市贯彻落实中央、国务院和自治区推进安全生产领导改革发展的配套措施。为便于学习领会和切实贯彻落实《实施意见》精神,现将需要把握的有关问题解读如下:

一、《实施意见》出台的背景

2016年12月9日,中共中央、国务院印发了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》(中发〔2016〕32号,以下简称《意见》),这是新中国成立以来以党中央、国务院名义印发的第一份安全生产方面的文件。《意见》的印发充分体现了以习近平同志为核心的党中央对安全生产工作的极大重视,也标志着我国安全生产事业进入一个新的发展时期。《意见》以习近平总书记关于安全生产系列重要论述和讲话精神为指导,顺应全面建成小康社会的发展形势,总结实践经验,吸收创新成果,借鉴国外有益做法,坚持目标和问题导向,科学谋划了安全生产领域改革发展蓝图,围绕解决安全生产体制机制发展等深层次问题,提出了加强和改进安全生产工作的一系列重大改革举措和任务要求,是当前和今后一个时期安全生产工作的行动指南。2017年7月13日,自治区党委、政府印发《关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》(桂发〔2017〕15号),站在全区的高度从责任体系、监管体系、法治措施、风险管控和基础保障等五个方面提出了推进中央《意见》系列改革发展政策制度落地的举措。

市委、市政府对贯彻落实中共中央、国务院和自治区的安全生产改革举措高度重视。自治区党委常委、南宁市委书记王小东在2017年4月12日主持市委常委会专题听取2016年全市安全生产工作汇报时要求:全市各级党委、政府要认真贯彻落实党中央、国务院关于加快安全生产领域改革发展的工作部署,严格落实安全生产责任制,完善安全监管体制,强化依法治理。市长周红波批示:请市安监局尽快出台南宁市的实施意见。市委改革办把制定南宁市推进安全生产领域改革发展的实施意见作为2017年全面深化改革重点工作任务。为贯彻落实好中发〔2016〕32号和桂发〔2017〕15号文件的重要精神,市安监局按照市委、市政府领导同志的指示批示要求,组织起草了《中共南宁市委员会 南宁市人民政府关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》,希望通过制定出台《实施意见》,进一步健全和落实安全生产责任制,完善安全监管体制,推动依法治理,健全完善事故预防控制体系,加强安全生产基层基础,提升全市安全生产工作水平。

二、《实施意见》起草过程

为做好《实施意见》的起草,市安监局专门成立了起草工作领导小组和起草小组,主动收集国家安监总局的改革专报和工作简报,密切关注其它省市的改革发展情况,先后收集了内蒙古、重庆、安徽、浙江、甘肃、山西、天津、吉林、长沙、湖州、泸州等11个省市出台或起草中的改革发展实施意见,逐条梳理、借鉴其精髓。2017年3月—6月,市安委办先后组织中院、检察院、公安、法制、交通运输、城乡建委等15个部门分4批次到山东淄博、浙江杭州、广东广州和深圳等8个省市考察交流,学习借鉴各地在行政执法与刑事司法衔接、安全风险分级管控和监管执法信息化、智慧用电、综合监管等重大改革项目推进方面的先进经验。

为使《实施意见》更契合南宁市实际情况,2017年5月9日,市安监局组织部分县(区)安监局长参加会议,从制约南宁市安全生产实现根本性好转的现实问题,对解决方案和改革发展思路等进行深入交流探讨。会后,起草小组根据会议成果,从健全落实安全生产责任制等5个方面梳理出50多项具体改革任务和制度设计,并先后组织了多次讨论修改,形成了《实施意见》征求意见稿。2017年8月—10月,市安监局将《实施意见》征求意见稿先后广泛征求了市人大常委会、市政协,各县(区),市安委会各成员单位以及9个市属企业集团等各方的意见,11月上旬根据市法制办的合法性审查意见修改完善形成《实施意见》送审稿。2017年12月8日,市政府办公厅根据《南宁市人民政府常务会议工作规则》再次征求各有关单位的意见。2017年12月28日提交市十四届人民政府第27次常务会议于审议通过《实施意见》。2018年1月23日,市委审定《实施意见》。

三、《实施意见》基本框架和主要内容

《实施意见》从南宁市情出发,紧紧抓住“贯彻落实”、“改革发展”等关键字,在认真总结近年来全市安全生产工作经验基础上,充分借鉴和吸收区内外部分兄弟城市好的做法,从责任、体制、法治、防控、基层基础、组织保障等6个方面提出了38条贯彻落实中发〔2016〕32号和桂发〔2017〕15号文件精神的实施意见。

(一)关于《实施意见》基本框架没有单列指导思想和目标任务等内容的问题。

因中央、国务院和自治区对安全生产领域的改革发展已提出明确的指导思想和目标任务,从压缩文件篇幅和全面贯彻落实等方面统筹考虑,南宁市《实施意见》在基本框架设计上没有单列“指导思想”和“目标任务”的内容,而是在文件开头就明确提出“为深入贯彻落实党的十九大精神……完成党中央、国务院和自治区党委、政府确定的安全生产改革任务,树立安全发展理念,弘扬生命至上、安全第一的思想,……,为深化首府南宁六大升级工程建设、勇当广西两个建成排头兵营造持续稳定的安全生产环境。”同时,全文始终贯穿了中央和自治区提出的“树立一条主线,把握两个导向,解决三个问题和坚持五项原则”的总体要求以及有效遏制事故、建设安全生产现代化治理体系的目标导向,着重突出过程监管和体制机制创新。

(二)健全和落实安全生产责任制。

多年来的经验教训表明,安全生产责任制的健全和落实,是预防事故的基本保障,反之就是最大的隐患。《实施意见》按照习近平总书记提出的“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”要求,从强化落实党委和政府领导责任,行业监管责任、支持和保障责任、属地管理责任、企业主体责任以及健全责任落实监督考核机制、严格责任追究制度等7个方面对完善安全生产责任体系提出明确要求,切实织密织紧安全生产责任网。

(三)深化安全监管体制改革。

针对当前安全监管体制不顺、职能交叉、存在监管漏洞和薄弱环节、重点工作协调不顺效率不高的问题,按照精简、统一、效能原则,《实施意见》从改革协调指导体制、完善监督管理体制、理顺重点行业领域安全监管体制、完善各类功能区安全监管体制、加强乡镇(街道)安全监管力量建设、健全应急救援管理体制等6个方面提出南宁市安全监管体制存在问题的解决方案。

(四)大力推进依法治理。

针对当前安全生产法治不彰,地方性法规体系不健全甚至部分相互冲突,有法不遵、执法不严等现象较为突出的问题,《实施意见》按照依法治国和推进依法行政的总体要求,从健全完善地方性法规体系、建立负面清单管理制度、健全监管执法保障体系、规范执法行为、完善执法监督机制、完善事故调查处理机制等6个方面提出了强化安全生产法治的措施,力保南宁市安全生产执法严明、依法依规、科学严谨、违法必纠。

(五)建立健全安全预防控制体系。

科学认识生产安全事故发生的机理和内在规律,是事故防控的关键。大多数事故的发生,一般总是由风险失控逐步演变为隐患最终酿成事故。因此,要有效预防事故,必须坚持关口前移,积极构建风险分级管控、隐患排查治理双重预防机制,力求把事故消灭在萌芽状态。《实施意见》坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针,从严格安全准入制度、实施安全风险分级管控、建立风险管控和隐患治理监督机制、强化企业预防措施、建立高危行业退出机制、强化城市运行安全保障、加强重点领域工程治理、建立完善职业病防治体系等8个方面构建安全预防控制体系,严防风险演变、隐患升级导致事故发生。

(六)加强安全基层基础保障能力建设。

针对安全保障能力的主要因素是基层管理网络不健全、安全投入不足,安全生产信息化水平低,先进技术装备研发推广应用滞后,社会化服务体系不健全,相关市场机制作用发挥不够等问题,《实施意见》从推行村(社区)安全生产网格化管理、完善安全投入长效机制、建立安全科技支撑体系、实施标准化带动、健全社会化服务体系、发挥市场机制推动作用、健全安全宣传教育体系等7个方面,夯实安全基础,推进社会共治。

(七)强化组织保障。

为确保各项改革举措真正落地生效,成为南宁市安全生产工作的强大推进器,《实施意见》从加强组织领导、强化责任落实、加强宣传引导、严格监督考核等4个方面提出强化组织保障措施。

四、《实施意见》主要特点

《实施意见》在配套政策制度上靠前设计,在过程监管和体制机制上锐意创新。《实施意见》施行后,将使南宁市安全生产责任体系更为严密、体制机制更为有效、法治措施更为严格、基础保障更为有力、系统治理更为完善,部分改革举措亦将成为全区的率先之举。

(一)在安全生产责任体系建设方面“以规范、带落实”。如,建立党委政府安全生产工作职责清单和部门权责清单制度,使“党委政府领导日常工作依责尽职,发生事故依责追究”和“监管部门尽职照单免责、失职照单问责”有矩可循。同时,对党委政府领导履职提出量化要求,如,政府分管负责人每季度召开一次专题会听取行业安全生产工作汇报等,使履职监督更为有力。另外,在全区率先定义属地管理的责任边界,明确其职责内容,避免“属地包打一切”的认识误区。在落实企业主体责任方面则突出“强化”措施。如,实行企业全员安全生产责任制,针对工程项目挂靠问题明确项目经理和项目实际控制人同为工程建设项目安全生产第一责任人,鼓励企业设置安全总监,建立安全生产与薪酬挂钩机制等,从制度上确保“安全生产、人人有责”落实为具体行动。

(二)在安全生产目标管理方面“严监督、真考核”。打破了以往“平时监督走过场,结果考核大家好”的局面,从六个方面倒逼责任落实。一是实行履职报告备案制;二是提升安全生产督查的层次,把安委办督查上升为市委市政府督查;三是完善考核评价体系,强化事故等关键性指标的硬性约束;四是改进考核方式,加强过程监督,规定严格过程通报记档,年末累计扣分;五是强化考核结果运用,严格落实安全生产“一票否决”;六是严格责任追究,对事故相关责任人实施职业禁入。

(三)在改进协调指导机制方面“抓统筹、树权威”。强化安委会对全市安全生产工作的统筹领导,把各级安委会升级成为党委政府的议事协调机构,按照“1+X”模式进行改组,保留安全生产委员会办公室,设立若干个专业委员会,改变以往各类议事协调机构多头发文、多头召集会议导致部分成员单位穷于应付、疲于汇报的情况,实行全市安全生产一盘棋规划、一条线指挥、一张图作战。

(四)在完善安全监管体制方面“织网络、除盲区”。从增加内设机构、人员和理顺职能等方面织密市、县、乡三级和重点行业领域的安全监管网络,解决了部分工作没人管、人手不够、存在监管空白等问题,如规定负有安全生产监督管理职责的有关部门和其它行业领域主管部门必须明确专门监管机构抓安全生产,确立市县两级安全生产监督管理部门的执法机构地位,成立应急救援指挥中心,加强乡镇(街道)安全监管执法能力建设,授权或委托青秀山和各类工业园区管委会行政安全生产监督检查权,建立危化品监管协调联动机制,建立应急救援现场“指挥官”制度等。

(五)在安全生产法治共治方面“立规章、建制度”。解决安全监管失之于宽、失之于软的问题。通过建立完善各级政府安全生产责任主体之间的行政执法配合衔接制度,健全线索移送、工作会商、联合查处、信息通报机制;加强与公安、检察院、法院等单位协调配合,建立完善安全生产行政执法和刑事司法衔接制度,健全违法犯罪线索通报、案件移送与协查机制;按照“管合法就管非法”的原则,明确安全生产“打非治违”主体,建立负面清单管理制度等,打通部门间的专业信息壁垒,使安全监管执法之剑同往一处指,劲同往一处使,彰显法治共治、齐抓共管。

(六)在安全风险预防控制方面“施加法、行减法”。即严格控制南宁市企业安全生产风险的增量和存量。加法方面,严格控制风险升级,建立重大项目安全风险评估与论证机制,在重大项目落地前充分论证项目选址和布局安全条件、项目整体风险及其对周边环境的影响,对不符合安全标准的,决不以牺牲安全为代价允许项目落地,公布高危行业“禁、限、控”目录等。存量风险方面建立风险分级管控和隐患排查治理双重预防性机制,大力推动信息化建设,推行“线上巡查督促、线下检查执法、实施行政处罚、落实整改复查”闭环管理。同步施以减法,即建立高危行业退出机制,鼓励和引导安全保障能力低、长期亏损、扭亏无望的高危企业主动退出,同时提出无主尾矿库和烟花爆竹生产企业退出计划。

(七)在城市运行安全保障方面“盯重点、控风险”。吸取近年来上海、深圳等城市发生的一些生产安全事故演变为重大公共安全责任事故的教训,建立城市安全风险点、危险源定期排查和区域安全风险评估制度,通过普查、评估、定级,掌握并绘制城市安全风险电子分布图,着重加强城市高层建筑、大型综合体、地下空间、交通枢纽、玻璃幕墙、隧道桥梁、管线管廊、轨道交通、燃气、电力设施、电梯及游乐设施等城市基础设施的检测维护。结合南宁市城市建设情况,着重加强建设弃土及其消纳场、泥头车、混凝土搅拌车、电动车和违章违规建筑专项治理,建立健全大型群众性活动安全管理制度。

(八)在重点领域工程治理方面“上技术、防事故”。提出推进公路安全生命防护工程、“两客一危”车辆安装使用防碰撞技术装备、渡口码头和客运船舶的监控、重大危险源实时监控和危险化学品罐区安全治理工程、矿山整治、工业企业和人员密集场所电气线路火灾隐患整治、涉爆粉尘企业降尘技术改造与高粉尘作业场所职业病危害综合治理等七大工程,通过重点工程的实施带动全市隐患排查治理,遏制事故。

(九)在基层保障能力建设方面“抓共建、促共治”。依托社会综合治理网格化管理体系,推动基层安全生产队伍与综治队伍、村(社区)安全文化与基层精神文明建设的融合,实现村(社区)安全生产与社会综合治理共建共享共用,使基层之事有人管而且管理得好,进一步延伸安全生产监督管理网络,有利于把隐患消除在萌芽状态。

(十)在企业安全标准化建设方面“固基础、提水平”。大力实施标准化带动,按照“一、二级抓巩固,三级抓提升”的工作思路在矿山等10个重点行业领域开展标准化提升行动,同步建立安全标准化达标等级与安全风险等级评定挂钩和善标准化持续运行评估考核等工作机制。完善安全生产专家库建设,建立专家安全生产技术服务履约考评机制,鼓励社会组织依法参与安全生产服务,加快培育一批有影响力的技术服务品牌机构。建设安全生产公众教育馆,组织开展“百万从业人员接受安全生产再教育再培训活动”,进一步夯实全市提高本质安全水平的安全生产基础。


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